นโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะ

เรียบเรียงโดย

วชิรวัชร  งามละม่อม

Wachirawachr  Ngamlamom

การศึกษาเรื่องราวใดๆ ก็ตาม ก่อนที่จะศึกษาพิจารณาถึงรายละเอียดเนื้อหาสาระของเรื่องราวนั้นๆ สมควรที่จะทำความเข้าใจให้สอดคล้องต้องกันถึงความหมายของสิ่งนั้นๆ เสียก่อน เพื่อที่จะได้เกิดความรู้ ความเข้าใจร่วมกันเสียตั้งแต่เริ่มต้น ในขณะเดียวกัน ก่อนที่จะเข้าใจเนื้อหาสาระของนโยบายสาธารณะในส่วนต่างๆ จึงได้นำเสนอเบื้องต้นเสียก่อน

1. ความหมายของนโยบายสาธารณะ

กลุ่มนักวิชาการที่ให้ความหมายของนโยบายสาธารณะ โดยให้ความสำคัญในเรื่องของกิจกรรม หรือการกระทำ หรือการงดเว้นการกระทำ ดังเช่น James Anderson (1970) ได้ให้ความหมายของนโยบายสาธารณะว่า แนวทางการกระทำ (Course of Action) ของรัฐเกี่ยวกับเรื่องใดเรื่องหนึ่ง เช่น ความยากจน เป็นต้น เมื่อนโยบายสาธารณะเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับแนวทางการกระทำของรัฐบาลแล้ว นโยบายสาธารณะจึงต้องเกี่ยวข้องกับเรื่องราวต่างๆ อย่างน้อย 2 ประการ คือ 1) เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจของรัฐบาลที่จะกระทำหรืองดเว้นการกระทำ 2) เกี่ยวข้องกับสิ่งใดก็ตามที่ได้กระทำหรืองดเว้นมิได้กระทำ ซึ่งเป็นการดำเนินการตามที่ได้ตัดสินใจไปแล้ว ในขณะที่ Ira Sharkansky (1970) มองว่า นโยบายสาธารณะ เป็นเรื่องของกิจกรรมต่างๆ ที่รัฐบาลกระทำ ซึ่งจะต้องเกี่ยวข้องกับขอบข่ายของบริการสาธารณะ กฎข้อบังคับ การเฉลิมฉลองในโอกาสและเทศกาลที่เป็นสัญลักษณ์ของประเทศ และการควบคุมกระบวนการกำหนดนโยบายหรือการกระทำทางการเมือง แต่ Thomas Dye (1972) ได้กล่าวถึงนโยบายสาธารณไว้อย่างกว้างๆ โดยมองว่า นโยบายสาธารณะ เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับประเด็นที่ว่ารัฐบาลจะต้องกระทำอะไร ทำไมจึงต้องกระทำเช่นนั้น และอะไรเป็นความแตกต่างที่รัฐบาลกระทำขึ้น อะไรก็ตามที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือเลือกที่จะไม่กระทำ และ David Easton (1953) มองนโยบายสาธารณะว่า เป็นกิจกรรมที่มีการระบุ เจาะจงลงไปที่ประเภทของกิจกรรมของรัฐบาลเลยทีเดียว แทนที่จะให้คำนิยามคล้ายกับนักวิชาการท่านอื่นที่มองการกระทำ หรือกิจกรรมของรัฐบาลในลักษณะกว้างๆ แต่ เดวิด อีสตัน ให้ความหมายของนโยบายสาธารณะไว้ว่า การแจกแจงคุณค่าต่างๆ โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายเพื่อสังคมเป็นส่วนรวม

ส่วนนักวิชาการอีกกลุ่มหนึ่ง ได้พิจารณานโยบายสาธารณะในแง่ที่เป็นการตัดสินใจของรัฐบาล โดยที่นักวิชาการกลุ่มนี้ ได้ให้แง่มุมความหมายที่แตกต่างกันไป ดังเช่น Lynton Caldwell (1970) มองว่า บรรดาการตัดสินใจอย่างสัมฤทธิ์ผลที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมต่างๆ ที่สังคมจะเข้าดำเนินการยินยอมอนุญาต หรือที่จะห้ามมิให้กระทำ ซึ่งการตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายต่างๆ นั้น อาจแสดงออกได้ในหลายรูปแบบด้วยกัน เช่น ในรูปของคำแถลงการณ์ ตัวบทกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือคำพิพากษา เป็นต้น ส่วน William Greenwood (1965) ได้ให้ความหมายไว้ว่า การตัดสินใจขั้นต้นเพื่อที่จะกำหนดแนวทางกว้างๆ เป็นการทั่วๆ ไป เพื่อนำเอาไปเป็นแนวทางให้การปฏิบัติงานต่างๆ เป็นไปอย่างถูกต้องและบรรลุวัตถุประสงค์ ที่ได้กำหนดไว้ สอดคล้องกับ R.J.S. Baker (1972) กล่าวว่า นโยบายสาธารณะ คือ การตัดสินใจว่า จะกระทำอะไร และยิ่งไปกว่านั้น ยังมีนักวิชาการไทยที่ถูกจัดอยู่ในกลุ่มนักวิชาการที่ให้ความหมายนโยบายสาธารณะที่เน้นหนักไปที่การตัดสินใจ ดังเช่น อาทิตย์ อุไรรัตน์ (2548) ได้กล่าวถึงนโยบายสาธารณะไว้ว่า แนวทางที่รัฐบาลได้ตัดสินใจ เลือกแล้วว่า จะนำไปสู่เป้าหมายที่ต้องการได้อย่างเหมาะสมและเป็นไปได้ในสถานการณ์แวดล้อมของสังคม แต่ก็ยังมี อมร รักษาสัตย์ (2548) ได้ให้ความหมายเสริมเข้าไปอีก ซึ่งความหมายของนโยบายสาธารณะมีอยู่ 2 นัยด้วยกัน คือ ในความหมายอย่างแคบ คือ หลักการและกลวิธีที่จะนำไปสู่เป้าหมายที่กำหนดไว้ แต่ในความหมายอย่างกว้างจะครอบคลุมถึงการตัดสินใจเกี่ยวกับการกำหนดตัวเป้าหมายอีกด้วย และอมร รักษาสัตย์ ยังได้จำแนกลักษณะความหมายของนโยบายไว้เป็นประเด็นต่าง คือ 1) การกำหนดเป้าหมายที่ต้องการจะไปถึง 2) หลักการ หรือกลวิธีที่จะหาทางปฏิบัติการให้บรรลุเป้าหมายนั้น และ 3) การเตรียมการสนับสนุนต่างๆ เพื่อให้ปฏิบัติตามหลักการ

กลุ่มนักวิชาการที่พิจารณานโยบายสาธารณะในแง่ของแนวทาง หรือทางการกระทำของรัฐบาล
ซึ่งแนวทางหรือหนทางการกระทำนี้ อาจจะปรากฏในรูปแบบหรือลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งก็ได้ เช่น ในรูปของหลักการแผนงาน โครงการ เป็นต้น นักวิชาการกลุ่มนี้ เช่น Harold Lasswell & Abraham Kaplan (1970) ให้ความหมายไว้ว่า แผนงานหรือโครงการที่ได้กำหนดขึ้น อันประกอบด้วยเป้าหมาย คุณค่า และการปฏิบัติต่างๆ จากคำนิยามดังกล่าว Charles Jacop (1966) ได้ให้คำนิยามที่มีความคล้ายกัน หรือเป็นส่วนเสริมให้มีความชัดเจนเพิ่มขึ้น โดยมีความหมายว่า หลักการ แผนงาน หรือแนวทางการกระทำต่างๆ ส่วนนักวิชาการไทยที่อยู่ในกลุ่มนี้ เช่น

บุญทัน ดอกไธสง (2553) ได้ให้ความหมายของนโยบายสาธารณะว่า คำมั่นสัญญาที่ประกาศในการหาเสียงของพรรคการเมืองเมื่อถูกเลือกได้เป็นพรรคผู้จัดตั้งรัฐบาลแล้วได้ประกาศให้คำมั่นต่อรัฐสภาว่า เมื่อเป็นรัฐบาลแล้วจะทำให้อะไรเป็นประโยชน์ให้กับเจ้าของอำนาจ คือ ประชาชนที่เป็นเจ้าของเสียงอำนาจอธิปไตย

จากความหมายของนโยบายสาธารณะของนักวิชาการกลุ่มต่างๆ ดังที่กล่าวมา พอสรุปได้ว่า แนวทางการกระทำของรัฐบาลทุกระดับในประเทศหนึ่งๆ ได้ตัดสินใจขั้นต้นเพื่อที่จะกำหนดแนวทางกว้างๆ เป็นการทั่วๆ ไป เพื่อนำเอาไปเป็นแนวทางให้การปฏิบัติงานต่างๆ เป็นไปอย่างถูกต้องและบรรลุวัตถุประสงค์ ที่ได้กำหนดไว้ โดยแนวทางกว้างๆ นั้น จะออกมาเป็นผลผลิตของนโยบาย และจะถูกแปรรูปเป็นโครงการ แผนงาน เพื่อเป็นหนทางชี้นำให้มีการกระทำต่างๆ เกิดขึ้นตามมา ทั้งนี้ จุดมุ่งหมายของนโยบายสาธารณะ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน และแก้ไขปัญหาของประเทศชาติ สังคม ท้องถิ่น

2. องค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ

นักวิชาการด้านนโยบายศาสตร์กำหนดขั้นตอนในการกำหนดนโยบายไว้แตกต่างกัน มีทั้งนักวิชาการทั้งในประเทศและต่างประเทศ ซึ่งในกระบวนการนโยบายสาธารณนั้น จะต้องมีองค์ประกอบที่เป็นส่วนสำคัญในการกำหนดนโยบาย ดังองค์ประกอบอันเป็นกระบวนการตามแนวคิดของ Daniel Lerner & Harold D. Lasswell (1956) ประกอบด้วยการรับรู้และรวบรวมข่าวสารที่เกี่ยวข้อง การเสนอแนะให้มีการริเริ่มนโยบาย การกำหนดนโยบาย การเตรียมการและปรับปรุงกลไกของรัฐในการนำนโยบายไปปฏิบัติ การนำนโยบายไปปฏิบัติและ การประเมินผลนโยบาย แนวคิดดังกล่าวได้กลายเป็นต้นแบบที่นักวิชาการนิยมใช้ต่อๆมาในการศึกษาเกี่ยวกับนโยบาย และ Lineburry & Sharkansky (1971) ได้กำหนดคุณลักษณะของนโยบายไว้ คือ 1) นโยบายจะต้องมีวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้อย่างแน่นอน 2) จะต้องประกอบไปด้วยลำดับขั้นของการกระทำต่างๆ ที่มีแผนจะก่อให้เกิดการบรรลุถึงวัตถุประสงค์ 3) จะต้องประกอบด้วยการกำหนดการกระทำต่างๆ ที่ต้องเลือกนำมาปฏิบัติ 4) มีการประกาศให้ประชาชนทั่วไปได้รับรู้โดยทั่วกัน 5) มีการดำเนินการปฏิบัติตามลำดับขั้น ส่วนทัศนะของ Dror (1986) ได้กล่าวไว้ว่า คุณลักษณะของนโยบายสาธารณะประกอบไปด้วย 1) นโยบายจะต้องเป็นแผนของรัฐบาล 2) จะต้องมีการกำหนดไว้ล่วงหน้า 3) จะต้องเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับเป้าหมาย คุณค่า และการปฏิบัติต่างๆ ของรัฐบาลในช่วยระยะเวลาที่กำหนดไว้

นอกจากนี้ยังมีนักวิชาการไทย ที่มีได้แต่งตำรานโยบายสาธารณะไว้ให้ได้ศึกษา แต่จากค้นคว้าทบทวนวรรณกรรมในเรื่องคุณลักษณะของนโยบาย มีนักวิชาการที่โดดเด่นหลายท่านด้วยกัน ดังเช่น อาทิตย์ อุไรรัตน์ (2548) ได้กล่าวถึงองค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ โดยพิจารณาในแง่ที่ว่า เป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทุกๆ นโยบายสาธารณะจะต้องมีอยู่เสมอไป โดยองค์ประกอบตามทัศนะของอาทิตย์ อุไรรัตน์ ได้จำแนกออกเป็น 4 ประการ คือ 1) นโยบายสาธารณะจะต้องมีเป้าหมายที่ชัดเจน 2) มีลักษณะเป็นแนวทางหรือหลักการที่ประสงค์จะให้เป็นเป้าหมายที่กำหนดไว้เพื่อให้สามารถบรรลุผลสำเร็จได้ 3) มีทางเลือกทางหนึ่งของการตัดสินใจเพื่อให้มีการกระทำหรืองดเว้นไม่กระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งของรัฐบาล 4) นโยบายที่จะกำหนดขึ้นนั้นจะต้องเป็นสิ่งที่อยู่ในวิสัยที่น่าเป็นไปได้ในสภาพแวดล้อมทางสถานที่และตามกาลเวลาที่เป็นอยู่ในขณะนั้น

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ (2549) ได้จำแนกลักษณะที่เป็นองค์ประกอบสำคัญของนโยบายสาธารณะไว้ เช่น เป็นกิจกรรมที่รัฐเลือกกระทำหรือไม่กระทำ เป็นการใช้อำนาจของรัฐในการจัดสรรกิจกรรมเพื่อตอบสนองค่านิยมของสังคม กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำต้องเป็นชุดของการกระทำที่มีแบบแผน ระบบ และกระบวนการอย่างชัดเจน เป็นการกระทำที่มีการสานต่ออย่างสม่ำเสมอ และเป็นกิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวโดยสรุป องค์ประกอบนโยบายสาธารณะ เป็นการตัดสินใจของรัฐบาลซึ่งออกมาใน รูปของนโยบายเป็นการเสนอ ร่างกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ มีวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ชัดเจน มุ่งไปที่คนในสังคมโดยส่วนรวมหรือเฉพาะกลุ่ม มีความเป็นไปได้เมื่อมีการนำไปสู่การปฏิบัติ แสดงถึงการกระทำของรัฐบาล แนวทางเกี่ยวกับกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ

สุรชัย เจนประโคน (2552) ได้สรุปประเด็นเพิ่มขององค์ประกอบของนโยบายสาธารณะ โดยอธิบายว่า การที่จะชี้ว่าอะไรเป็นองค์ประกอบนโยบายสาธารณะนั้นค่อนข้างจะสับสนและยุ่งยาก แม้นักวิชาการทั้งหลายต่างก็ให้ความเห็นที่แตกต่างกันไป ซึ่งพอที่จะจำแนกองค์ประกอบตามความสำคัญของนโยบาย 1) นโยบายเป็นหลักเกณฑ์ บรรทัดฐาน สำหรับวางแนวทางในการปฏิบัติงานให้บรรลุผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ตั้งไว้  2) นโยบายเป็นจุดหมายที่นำไปสู่การสร้างเสถียรภาพและความมั่นคงของประเทศ 3) นโยบายเป็นสิ่งที่แสดงถึงความไม่แน่นอน ชัดเจนในการทำงาน และก่อให้เกิดการประสานงานระหว่างบุคคลและองค์กรต่างๆ รวมทั้งขจัดความซ้ำซ้อน 4) นโยบายเป็นเครื่องมือไปสู่ภาวการณ์มีเอกภาพหรือเอกรูปของการดำเนินงานของรัฐบาล 5) นโยบายเป็นกลไกที่ทำให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างต่อเนื่อง 6) นโยบายเป็นกระบวนการนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงที่มีเหตุมีผล

โดยสรุป คุณลักษณะของนโยบายสาธารณะ คือ ชุดของกิจกรรมที่มีลักษณะการกระทำที่มีการสานต่ออย่างสม่ำเสมอ และเป็นกิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมาย มีเป้าหมายที่ชัดเจนเป็นแนวทางหรือหลักการที่ประสงค์จะให้เป็นเป้าหมายที่กำหนดไว้ มีหลักเกณฑ์ บรรทัดฐาน สำหรับวางแนวทางในการปฏิบัติงานเพื่อให้สามารถบรรลุผลสำเร็จ รวมทั้งเป็นทางเลือกทางหนึ่งของการตัดสินใจเพื่อให้มีการกระทำหรืองดเว้นไม่กระทำการอย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งเป็นสิ่งที่อยู่ในวิสัยที่น่าเป็นไปได้ และเป็นเครื่องมือไปสู่ภาวการณ์มีเอกภาพของรัฐบาล โดยมีเครื่องมือ คือ นโยบายเป็นกลไกที่ทำให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างต่อเนื่องนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงที่มีเหตุมีผล และมีการประกาศให้ประชาชนทั่วไปได้รับรู้โดยทั่วกัน 

3. ลักษณะที่ดีของนโยบายสาธารณะ

Yehezkel Dror (1968) ได้อธิบายลักษณะของนโยบายสาธารณะ คือ เป็นกระบวนการที่สลับซับซ้อน มีการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา มีองค์ประกอบต่างๆ มากมาย องค์ประกอบเหล่านี้ได้ส่งผลกระทบต่อการกำหนดนโยบายในแนวทางที่แตกต่างกัน มีลักษณะเป็นการตัดสินใจอย่างหนึ่งที่นำไปสู่แนวทางปฏิบัติที่สำคัญๆ และมีการกระทำต่างๆ ที่เกิดขึ้นตามมา การกระทำดังกล่าวนั้นมุ่งที่จะกระทำในอนาคต เพื่อความสำเร็จของนโยบาย นั่นคือ ผลประโยชน์ของชาติ ซึ่งจะต้องดำเนินการต่างๆ ตามนโยบายในแนวทางที่เป็นไปได้มากที่สุด ส่วน Dye (1972) ได้จำแนกลักษณะของนโยบายสาธารณะ คือ 1) เป็นสิ่งที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งอย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลายอย่าง 2) เป็นกลไกในการจัดระเบียบสังคมไปในแนวทางที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งกับประเทศอื่นหรือสังคมอื่นได้ 3) เป็นกลไกสำคัญในการจัดสรรปันส่วนสินค้าและบริการให้แก่สมาชิกของสังคม 4) เป็นเครื่องมือในการดึงดูดหรือถอนเงินมาจากสังคมโดยทั่วไป 

อัจฉรา รักยุติธรรม (2548) ได้กล่าวถึง นโยบายสาธารณที่พึงปรารถนาว่า ควรมีการพัฒนาการมีส่วนร่วม ของชุมชนท้องถิ่นซึ่งเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายต่างๆ โดยตรง ในขณะที่ พีรธร บุณยรัตพันธุ์ (2551) มีความเห็นว่า ลักษณะนโยบายที่ดีต้องประกอบไปด้วย 1) ไม่ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญที่ใช้ปกครองประเทศ 2) ไม่บั่นทอนความมั่นคงและผลประโยชน์ของชาติ ไม่ว่าโดยทางตรงและทางอ้อม 3) กระบวนการจัดทำนโยบายต้องมีประสิทธิภาพมีกระบวนการศึกษาปัญหาต่างๆ อย่างมีระบบ ค้นหาสาเหตุที่แท้จริง และหาหนทางการแก้ไขที่ดีที่สุด แล้วจึงนำมาออกเป็นนโยบาย 4) นโยบายสาธารณะที่ดี ควรจะเกิดจากการมีส่วนร่วมของประชาชน หน่วยงานและองค์กร ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกภาคส่วน 5) นโยบายสาธารณะนั้นทำให้ประชาชนในประเทศมีความผาสุก และสามารถอยู่ร่วมกันในสังคมได้อย่างสมานฉันท์ ไม่ก่อให้เกิดการแตกแยกความสามัคคีของประชาชน 6) วัตถุประสงค์ของนโยบายสาธารณะนั้น ต้องยึดถือผลประโยชน์ของประชาชนจำนวนมาก มิใช่การเพื่อประโยชน์เฉพาะบุคคลกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง 

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ (2551) ได้สรุป ลักษณะนโยบายที่ดี ว่า 1) มีองค์ความรู้สนับสนุนอย่างเพียงพอ โปร่งใส 2) เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่าง กว้างขวาง 3) มีการช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบด้านลบอย่างเป็นธรรม 4) มีกระบวนการประเมินนโยบาย และ ประเวศ วะสี (2551) ได้นำเสนอนโยบายที่ดีในมุมมองที่อาจจะตอบโจทย์ วิกฤตนโยบายของชาติได้ โดยการสรุปไว้เป็นประเด็นที่ชัดเจนว่า นโยบายสาธารณะที่ คือ นโยบายที่นำไปสู่ความถูกต้องเป็นธรรม และความสุขของมหาชนทั้งปวง โดยได้ยกเอาพระปฐมบรมราชโองการของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่ปรัชญาที่ว่า เราจะครองแผ่นดินโดยธรรม เพื่อประโยชน์สุขของมหาชนชาวสยามอาจเรียกว่า เป็นทิศทางของประเทศที่ใหญ่ที่สุด ที่ควรจะถอดมาเป็นนโยบายสาธารณะที่ดี และมีกระบวนการที่จะทำให้เกิดขึ้น และประเด็นนี้ อาจจะรวมถึง กระบวนการนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม (Participatory Public Policy Process) นี้ ถ้าทำให้ดีและกว้างขวาง จะเป็นกระบวนการทางปัญญา กระบวนการทางสังคม และกระบวนการทางศีลธรรมเพื่อตอบสนองพระปฐมบรมราชโองการ ให้แผ่นดินนี้มีธรรมครอง และเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของมหาชนชาวสยาม

โดยสรุป ลักษณะที่ดีของนโยบาย คือ เป็นลักษณะของกระบวนการที่มีการจัดทำนโยบายอย่างมีประสิทธิภาพ และมีกระบวนการศึกษาปัญหาต่างๆ อย่างมีระบบ เปิดกว้างให้ตอบรับและตอบสนองต่อความคิดและข้อเสนอแนะดีๆ ได้อย่างไม่มีข้อจำกัด เน้นมีส่วนร่วมของประชาชน หน่วยงานและองค์กร ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกภาคส่วน โดยยึดโยงถึงผลประโยชน์ของประชาชนจำนวนมาก ดังนั้น กระบวนการกำหนดนโยบายที่ดีจึงครอบคลุมถึงการระบุหรือวิเคราะห์ปัญหา การกำหนดนโยบาย การตัดสินนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ การประเมินผลนโยบาย ซึ่งจะนำไปสู่ความถูกต้องเป็นธรรม และความสุขของมหาชนทั้งปวง

4. ผู้กำหนดนโยบาย

Thomas R. Dye (1970) ได้กล่าวว่า ในอดีต การบังคับให้เป็นไปตามข้อบัญญัติรวมตลอดถึงการตีความข้อบัญญัติ มักจะเป็นอำนาจหน้าที่ของชนชั้นหัวหน้าซึ่งเป็นผู้นำ อาทิ หัวหน้าเผ่าหรือหัวหน้าหมู่บ้าน กษัตริย์ ขุนนางแลข้าราชการบางคน อย่างไรก็ตาม ลักษณะของการริเริ่มการกำหนดนโยบายในสังคมที่เจริญต่างกับสังคมที่ด้อยพัฒนาซึ่งกระทำในลักษณะส่วนบุคคลตามใจชอบได้ แต่ในสังคมที่พัฒนาแล้วสถาบันต่างๆ จะต้องมีส่วนเกี่ยวข้องและร่วมรับผิดชอบในการกำหนดนโยบายของรัฐตามกระบวนการซึ่งจะทำให้นโยบายนั้นมีลักษณะที่ชอบด้วยกฎหมาย ดังที่ Lester & Stewart (2000) ได้กำหนดกรอบการวิเคราะห์ ผู้ที่มีหน้าที่ หรือบทบาทในการกำหนดนโยบาย โดยกำหนดกรอบไว้ 3 แนวทาง ได้แก่ กรอบหรือทรรศนะ ชนชั้นนำ กรอบหรือทรรศนะ พหุนิยม หรือกลุ่มผลประโยชน์ และกรอบหรือทรรศนะ หน่วยงานย่อยของรัฐบาล ซึ่งสามารถอธิบายไดว่า 1) กรอบหรือทรรศนะแรก คือ กรอบหรือทรรศนะ “ชนชั้นนำ” (The Elitist Perspective) ตามทรรศนะนี้มองว่า ชนชั้นนำที่มีอำนาจมักจะได้แก่ พวกที่ครอบงำการตัดสินใจซึ่งชนชั้นนำดังกล่าวอาจจะได้แก่ ชนชั้นนำทางธุรกิจชนชั้นนำทางทหาร และชนชั้นนำทางการเมือง 2) กรอบหรือทรรศนะที่สองคือกรอบหรือทรรศนะ “พหุนิยม” (The Pluralist Perspective) ตามกรอบหรือทรรศนะนี้มองว่า “กลุ่มผลประโยชน์” ที่มีความหลากหลายเป็นพวกที่ครอบงำกระบวนการจัดการวาระนโยบาย 3) กรอบหรือทรรศนะที่สาม คือ กรอบหรือทรรศนะ “หน่วยงานย่อยของรัฐบาล” หรือสถาบันของรัฐภายในระบบการเมือง” (The Sub Government Perspective) ตามทรรศนะนี้มองว่าผู้ที่กำหนดวาระนโยบายน่าจะขึ้นอยู่กับกลุ่มข้าราชการ และกลุ่มผู้รับบริการหรือกลุ่มธุรกิจเอกชนที่มีส่วนได้เสียกับปัญหานั้นๆ จากทัศนะของ Lester & Stewart จึงพอสรุปได้ตามสำนักติดตามและประเมินผลการพัฒนาระบบราชการ สำนักงาน ก.พ.ร. (2550) ซึ่งได้สรุปไว้ว่า ผู้มีบทบาทหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย จะเกี่ยวข้องกับ หน่วยงาน บุคคล หรือคณะบุคคลที่ตั้งขึ้นโดยกฎหมายซึ่งกำหนดนโยบายให้แก่ส่วนราชการ เช่น นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการ/รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงที่ส่วนราชการสังกัด

5. กระบวนการกำหนดนโยบาย

ก่อนที่จะมีนโยบายสาธารณะต้องมีการตัดสินใจ โดยการตัดสินใจนั้นต้องผ่านการวิเคราะห์ หรือการศึกษาข้อมูลก่อน จึงจะกำหนดนโยบายได้กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ มีนักวิชาการเสนอ ดังเช่น James E. Anderson (1984) ได้แบ่งกระบวนการของนโยบายออกเป็น 5 ขั้นตอน ประกอบด้วย 1) ขั้นก่อตัวของนโยบายหรือขั้นก่อตัวของปัญหาหรือขั้นจัดระเบียบวาระนโยบาย (Problem or Policy Formation or Policy Agenda) 2) ขั้นตระเตรียมข้อเสนอร่างนโยบาย (Policy Formulation) 3) ขั้นกำหนดเป็นนโยบาย (Policy Adoption) 4) ขั้นนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ 5) ขั้นประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation) ส่วน Harold Lasswell (1956) ได้เสนอกระบวนการนโยบายมีทั้งหมด 7 ขั้นตอน ได้แก่ 1) ขั้นค้นหา รวบรวมข้อมูล (Intelligence) 2) ขั้นเสนอแนะหรือสนับสนุนการกำหนดนโยบาย (Recommendation) 3) ขั้นวางหรือกำหนดนโยบาย (Prescription) 4) ขั้นกำหนดสภาพแวดล้อมให้สอดคล้องกับนโยบาย (Invocation) 5) ขั้นนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ (Application) 6) ขั้นประเมินผลนโยบาย (Appraisal) 7) ขั้นยุติหรือทบทวนแก้ไขนโยบาย (Termination) จะเห็นได้ว่า Harold Lasswell ได้เพิ่มประเด็นกระบวนการกำหนดนโยบายเพิ่มเข้ามาอีก 2 ประเด็นเพื่อให้ครอบคลุมเนื้อหาสาระของกระบวน และเข้าใจประเด็นใหม่เพิ่มเติม 

นอกจากนี้ David Easton (1965) ก็ได้มีการปรับกรอบแนวคิดดังกล่าวเพื่อให้เข้ากับสภาพข้อเท็จจริง หรือปรากฏการณ์ทางเมืองมากที่สุด โดยได้เสนอกระบวนการนโยบายในแนวคิดกระบวนการทางการเมืองของ ซึ่งได้อธิบายว่า นโยบายสาธารณะ คือ กิจกรรมทางการเมืองที่เป็นกระบวนการ ซึ่งสอดคล้องสัมพันธ์กันใน 5 ประเด็น ประกอบด้วย 1) การระบุปัญหา (Problem Identification) ที่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนที่รัฐบาลต้องดำเนินการ 2) การจัดทำวาระแห่งชาติ (Agenda Setting) โดยการมุ่งเน้นให้ประชาชนและสื่อมวลชนทุกฝ่ายเข้ามามีส่วนร่วมเพื่อเป็นวาระแห่งชาติที่ทุกคนร่วมแก้ไข 3) การกำหนดทำนโยบาย (Policy Formulations) โดยการพัฒนาเป็นข้อเสนอนโยบาย (Proposals) โดยกลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มที่ปรึกษา คณะกรรมการของสภา และกลุ่มที่เป็นพลังแห่งการคิด 4) การประกาศนโยบาย (Policy Legitimating) โดยการเลือกนโยบายที่ดีผ่านสภาพ ประธานาธิบดี และศาล 5) การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) โดยผ่านองค์การระบบราชการ การใช้จ่ายสาธารณะและองค์การที่เกี่ยวข้องกับการนำนโยบายไปปฏิบัติ 6) การประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation) โดยการประเมินความสำเร็จของนโยบายทั้งการกำหนดนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติเพื่อปรับปรุงแก้ไข และยุตินโยบายสาธารณะต่อไป

Thomas R. Dye (1970) ได้ระบุถึงกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะว่าเป็นกิจกรรมทางการเมืองที่อาจสรุปขึ้นเป็นขั้นตอนใหญ่ๆ 5 ขั้นตอน คือ 1) ขั้นระบุปัญหา เป็นขั้นตอนที่มีการแสดงออกถึงความต้องการต่างๆ ที่เรียกร้องการกระทำของรัฐบาล 2) ขั้นจัดทำข้อเสนอนโยบาย เป็นขั้นตอนที่มีการจัดระเบียบวาระเพื่อให้มีการอภิปรายกันอย่างกว้างขวางและจัดทำข้อเสนอแผนงานเกี่ยวกับแนวทางแก้ไขปัญหา 3) ขั้นประกาศเป็นนโยบาย เป็นขั้นตอนที่มีการคัดเลือกข้อเสนอนโยบาย เสริมสร้างแรงสนับสนุนทางการเมือง และการประกาศใช้นโยบาย 4) ขั้นดำเนินการตามนโยบาย เป็นขั้นตอนของการจัดหน่วยงานรับผิดชอบ จัดหาค่าใช้จ่าย หรือบริการที่จำเป็นให้ และทำการจัดเก็บภาษีอากร 5) ขั้นประเมินผล ในขั้นตอนนี้จะมีการศึกษาแผนงานต่างๆ รายงานผลที่เกิดจากแผนงานเหล่านั้นประเมินผลผลกระทบของโครงการที่มีต่อสังคมทั้งที่เป็นกลุ่มเป้าหมาย และกลุ่มที่ไม่เป็นเป้าหมายด้วย รวมตลอดถึงเสนอแนะแนวทางการเปลี่ยนแปลงและปรับปรุงต่อไป

ส่วนนักวิชาการไทย ผู้ซึ่งได้เขียนตำรา บทความทางวิชาการ หรือทำงานวิจัย เกี่ยวกับเรื่อง กระบวนการนโยบายมีอยู่หลายท่านด้วยกัน ที่ได้ให้ทัศนะ ประเด็นที่ควรจะนำไปบูรณาการกับ สภาพข้อเท็จในกระบวนการนโยบาย ดังเช่น สมพิศ สุขแสน (2545) ได้สรุปกระบวนการนโยบายไว้เพียงสั้นๆ โดยนำเสนอว่า กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะมี 3 ขั้นตอนใหญ่ๆ คือ 1) การก่อตัวของนโยบายสาธารณะ การก่อตัวของนโยบาย หรือการก่อรูปนโยบาย 2) การเตรียมเสนอร่างนโยบาย 3) การอนุมัติและประกาศเป็นนโยบาย

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ (2551) ได้อธิบายกระบวนการกำหนดนโยบาย จะต้องประกอบไปด้วย 1) ระบุปัญหา 2) วางนโยบาย 3) ออกกฎหมาย/มาตรการ 4) นำนโยบายไปปฏิบัติ 5) ประเมินนโยบาย ส่วน จุมพล หนิมพาณิชย์ (2551) ได้กล่าวถึงกระบวนการนโยบาย จะประกอบด้วยขั้นตอนได้แก่ 1) ขั้นก่อตัวของนโยบายสาธารณะ 2) ขั้นตระเตรียมข้อเสนอร่างนโยบายสาธารณะ 3) ขั้นกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะ หรือขั้นกำหนดนโยบายสาธารณะ 4) ขั้นนำนโยบายสาธารณะไปสู่การปฏิบัติ 5) ขั้นประเมินผลนโยบายสาธารณะ 6) ขั้นยุติหรือขั้นทบทวนนโยบายสาธารณะกุลธน ธนาพงศธร (2551) อธิบายกระบวนการกำหนดนโยบายประกอบไปด้วย 7 ขั้นตอน คือ 1) ขั้นการพิจารณาถึงปัญหาต่างๆ ที่ต้องการแก้ไข 2) ขั้นการเสนอความคิดริเริ่ม 3) ขั้นการค้นหา รวบรวมข่าวสารข้อมูลและปัจจัยต่างๆ 4) ขั้นการยกร่างนโยบายเบื้องต้น 5) ขั้นการแก้ไขเปลี่ยนแปลงร่างนโยบาย 6) ขั้นการกำหนดหรือวางนโยบาย 7) ขั้นการประกาศใช้นโยบาย

สรุป กระบวนการนโยบายสาธารณะ คือการตัดสินใจวางแนวทางกว้างๆ ในการแก้ไขปัญหาหรือการสนองความต้องการ โดยใช้กระบวนการทางการเมืองที่มีลำดับของกิจกรรมดำเนินไปตามขั้นตอนมีลักษณะเป็นพลวัต และส่งผลต่อการตัดสินใจนโยบายของรัฐบาล ดังนั้นหัวใจของกระบวนนโยบายจึงอยู่การตัดสินใจ และมีวิธีการดำเนินการทางนโยบายให้เป็นไปตามลำดับขั้นตอน โดยจัดทำเป็นกระบวนการนโยบาย ซึ่งประกอบด้วย ขั้นก่อตัวของนโยบายสาธารณะ ขั้นตระเตรียม

  

บรรณานุกรม

บุญทัน ดอกไธสง. (2553). ขอบข่ายรัฐประศาสนศาสตร์ยุคโลกาภิวัตน์. กรุงเทพฯ: ปัญญาชน.

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์. (2551). การวิจัยนโยบายสาธารณะในประเทศไทย: ประเด็นที่ควรรู้และข้อคิดสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ). กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัย.

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์. (2549). นโยบายสาธารณะ: แนวความคิดการวิเคราะห์และกระบวนการ.
พิมพ์ครั้งที่ 6. กรุงเทพฯ: สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์.

          . (2550). นโยบายสาธารณะ: แนวความคิดการวิเคราะห์และกระบวนการ.
พิมพ์ครั้งที่ 6. กรุงเทพฯ: สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์.

สำนักงาน ก.พ.ร.. (2550). แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย 2546-2550.
กรุงเทพฯ: สำนักงานปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์.

สุรชัย เจนประโคน. (2552). เอกสารประกอบการสอน นโยบายสาธารณะและการวางแผน.
สมุทรสาคร: วิทยาลัยชุมชนสมุทรสาคร.

อมร รักษาสัตย์. (2548). เอกสารประกอบการสอน การพัฒนานโยบาย. กรุงเทพฯ:
คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์.

อัจฉรา รักยุติธรรม. (2548). การบริหารโครงการและการศึกษาความเป็นไปได้.
กรุงเทพฯ: ธีระฟิลม์และไซเท็กซ์.

อาทิตย์ อุไรรัตน์. (2548). บทบาทข้าราชการในการกำหนดนโยบาย เอกสารประกอบการสอนชุดวิชา นโยบายสาธารณะและการวางแผน หน่วยที่ 1 นโยบายสาธารณะ. นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.

Adams, A. & Barndt, S. (1988). Project Risk Management Processes. Techniques and Insight. 2^nd ed. Southampton: University of Southampton Press.

Anderson, J. (1970). Politics and economic policy-making: selected readings. New York: Addison-Wesley Pub. Co.

           . (1984). Public policy and politics in America. New York:Brooks/Cole Pub. Co.

           . (2003). Public Policy Making: An Introduction. 3^rd ed. New York: Houghton Mifflin College. 

Baker, J.S. (1972). Administrative Theory and Public Administration. London: Hutchinson University Press.

Caldwell, C.K. (1970). Policy for land. Boston: Way Lanham.

Charles, J. (1977). An introduction to the study of public policy. New York: Houghton Miffin College.

Dror, Y. (1968). Public policy making reexamined. San Francisco: Chandler Pub. Co.

Dror, Y. (1986). Policymaking under adversity Transaction Books. U.S.A. :New Brunswick .

Dye, T. R. (1970). Political research, organization and design. New Jersey: Prentice-Hall.

Dye, T. R. (1972). Understanding public policy. California: Prentice-Hall.

           . (1972). Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice- Hall.

Easton, D. (1953). The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. New York: Alfred A. Knopf.

           . (1965). A Systems Analysis of Political Life. New York: John Wiley & Sons.

Lasswell, H. & Kaplan, A. (1970). Power and Society. New Haven: Yale University  Press.

Lester & Stewart. (2000). Public policy an evolutionary approach. 3^rd ed .
New York: Alfred A. Knopf.

Lineberry R. L. & Sharkansky, I. (1971). Urban Politics and Policy. New York: Harpers Row.

                 McGraw-Hill.

Sharkansky, I. (1970). Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham.

William, G. (1965). Management and Organizational Behavior Theories: An Interdisciplinary Approach. Ohio: South Western. New York: Alfred A. Knopf.